Centro de Políticas para el Nuevo Sur
A principios de este mes, la secretaria del Tesoro de EE. UU., Janet Yellen, dijo a los líderes del Congreso que el gobierno podría quedarse sin efectivo el 1 de junio si el techo de la deuda no se eleva o elimina a tiempo. En enero, el Tesoro alcanzó el tope legalmente establecido en términos nominales (US$ 31,46 billones) y los fondos actualmente disponibles para hacer frente a los flujos de pago del gobierno tienden a agotarse a finales de este mes.
Según el Departamento del Tesoro:
“No aumentar el límite de la deuda tendría consecuencias económicas catastróficas. Haría que el gobierno no cumpliera con sus obligaciones legales, un evento sin precedentes en la historia de Estados Unidos. Eso precipitaría otra crisis financiera y amenazaría los empleos y los ahorros de los estadounidenses comunes, poniendo a los Estados Unidos nuevamente en un profundo agujero económico, justo cuando el país se está recuperando de la reciente recesión..”
. No sólo porque la inflación reduce su valor real, sino también porque su aumento acompaña naturalmente al aumento del PIB en términos absolutos, la expansión de las funciones del gobierno y el deseo de acumulación de dicha deuda por parte de los compradores de bonos considerados como «refugio seguro» de bajo riesgo para inversionistas en el mundo – al menos cuando no hay daño autoimpuesto por el límite de deuda nominal.
De hecho, el techo de la deuda data de 1939, cuando el Congreso consolidó varias formas de deuda en un techo de deuda agregado. A partir de entonces, el límite de endeudamiento se ha incrementado de manera constante cada vez que el stock de deuda pública se acercaba al límite.
Como señaló el Tesoro, desde 1960 el límite de la deuda se ha elevado de alguna forma 78 veces, 49 veces bajo presidentes republicanos y 29 veces bajo presidentes demócratas, para evitar el incumplimiento de los pagos de intereses del Tesoro y mantener el trabajo del gobierno. Figura 1 representa dichos aumentos desde mediados de los 90, hasta el más reciente en 2021.
Figura 1
A veces con ruido y turbulencia. En 1979, por ejemplo, el Tesoro tuvo que retrasar los pagos de los bonos. Luego se estableció una regla que permitía a la Cámara aumentar automáticamente el límite de la deuda a través de una resolución presupuestaria sin necesidad de una votación por separado. Esta regla se usó 15 veces para aumentar el límite de endeudamiento.
Sin embargo, esa regla fue revocada en 2011, cuando la administración Obama se enfrentó a un Congreso con fuerte presencia del Tea Party republicano. Desde entonces, ha visto batallas prolongadas por el aumento del techo de la deuda en 2011, 2013 y 2021. ¡Sin embargo, no durante la administración Trump! Es importante señalar que el episodio de 2011 resultó incluso en la rebaja de la calificación crediticia de EE. UU. por parte de S&P, del nivel máximo AAA a AA+, donde permanece.
EE. UU. vive, por tanto, en la actualidad, una repetición de aquellos momentos de tensión debido a un impasse inicial en la decisión del Congreso de posponer o flexibilizar la restricción del techo. Los republicanos, con una ligera mayoría en la Cámara, lograron aprobar un proyecto de ley a finales de abril que aumentaría el techo de la deuda en 1,5 billones de dólares y reduciría el riesgo hasta el próximo año. Pero vino con la contrapartida de reducción de gastos en programas muy prioritarios para los demócratas. No sería aceptado por el Senado mayoritariamente demócrata o la Casa Blanca.
Queda la esperanza de que la Casa Blanca y los republicanos lleguen a un acuerdo a tiempo para evitar lo que Yellen llamó «impensable» y «catastrófico». En el centro de las conversaciones están los límites al gasto interno, con los republicanos exigiendo profundos recortes en muchos programas durante los próximos 10 años, mientras que los demócratas aceptan recortes más modestos durante 2 años. Figura 2 compara las posiciones de los dos partidos principales.
Figura 2
La Casa Blanca rechaza la demanda republicana de la reversión de los créditos fiscales de energía limpia que se aprobaron el año pasado, con la Ley de Reducción de la Inflación, así como las medidas de alivio de la deuda estudiantil. Tampoco acepta el establecimiento de requisitos laborales en los programas contra la pobreza y en la red de seguridad social, como además quieren los republicanos.
De no haber un acuerdo a tiempo, Hacienda se vería obligada a retrasar el pago de salarios, cerrar temporalmente algunas actividades públicas y, en el límite, incumplir el pago de intereses de la deuda. En caso de que cualquier agencia que no sea S&P rebaje aún más la calificación crediticia, muchos administradores de activos se verían obligados a retirar los bonos del Tesoro de EE. UU. de sus grupos de activos AAA.
Para darle una idea de la percepción de los riesgos de incumplimiento por parte de los mercados, los credit default swaps (CDS) -derivados que funcionan como un seguro y pagan si una empresa, o país, incumple sus préstamos- para los bonos del Tesoro a un año fueron , la semana pasada, superior a los equivalentes de Grecia, México y Brasil (figura 3). Para títulos más largos, como 5 años, la situación no era tan anormal. Pero los diferenciales entre los bonos del Tesoro a 1 y 3 meses alcanzaron un máximo histórico de hasta 180 puntos básicos. No por casualidad, las noticias de esta semana sobre las conversaciones positivas entre las dos partes llevaron a que los futuros de EE. UU. y las acciones europeas subieran el jueves, ya que los inversores confiaban más en que se evitaría un incumplimiento del gobierno de EE. UU.
figura 3
El jueves de la semana pasada, el Fondo Monetario Internacional (FMI) llamó la atención sobre las graves consecuencias de cualquier incumplimiento del sector público estadounidense, aunque sea temporal, para el país y la economía mundial. Nadie puede decir cuáles serían las reacciones en cadena de un shock al «refugio seguro» de muy bajo riesgo de las finanzas globales.
¡Como si los sobresaltos sufridos durante la «tormenta perfecta» de los últimos años no fueran suficientes! Con la diferencia de que, en este caso, no se trata de que los mercados suspendan el refinanciamiento de la deuda por considerarla insolvente, sino de una barrera políticamente autoimpuesta por el propio país. Las referencias ocasionales de los republicanos, incluido el expresidente Trump, de que un incumplimiento y la turbulencia del mercado pueden ser un precio adecuado para obtener recortes en el gasto público son preocupantes.
Existen dispositivos legales que corresponden a formas de eludir el techo y evitar lo que sería el primer default del gobierno federal en la historia del país: emitir moneda platino por un valor de US$ 1 billón, con su depósito en la Reserva Federal; o un recurso a la Enmienda 14 a la Constitución, donde se menciona la posibilidad de emitir deuda para pagar compromisos sin pasar por el Congreso. Sin embargo, tales dispositivos, al ser legalmente impugnables, han sido considerados como «malas opciones» por la secretaria Yellen y como «repugnantes» por el gobernador de la Fed, Jerome Powell. Un acuerdo con el Congreso sobre el techo de la deuda sigue siendo la única opción adecuada.
La preocupación por la trayectoria de la deuda pública estadounidense se contuvo mientras duró el período de bajas tasas de interés, particularmente cuando estas fueron inferiores a la tasa de crecimiento del PIB, como siempre ha enfatizado Olivier Blanchard. Ahora, tiene sentido lo que varias voces como Glen Hubbard y otros han defendido, a saber, el establecimiento de algún marco fiscal para tratar el asunto, en lugar de topes de gasto nominales. Pero esta transición no tiene por qué ocurrir a través de shocks financieros y un posible impago de la deuda pública. La semana que viene sigue siendo plazo para un acuerdo sobre el levantamiento del techo de la deuda nominal para evitar convulsiones “impensables”.
Otaviano Canuto, radicado en Washington, DC, es miembro senior de laCentro de Políticas para el Nuevo Sur, profesor titular de asuntos internacionales en la Escuela Elliott de Asuntos Internacionales – Universidad George Washington, un investigador principal no residente en Institución Brookings, a profesor afiliado en UM6P,y director en Centro de Macroeconomía y Desarrollo. Es exvicepresidente y exdirector ejecutivo del Banco Mundial, exdirector ejecutivo del Fondo Monetario Internacional y exvicepresidente del Banco Interamericano de Desarrollo. También es ex viceministro de asuntos internacionales del Ministerio de Hacienda de Brasil y ex profesor de economía en la Universidad de São Paulo y la Universidad de Campinas, Brasil.